政府與行業(yè)協(xié)會在注冊會計師管理方面的職責分工如何界定是個關(guān)鍵問題。一般說來，注冊會計師行業(yè)的管理包括執(zhí)業(yè)資格認定、行業(yè)準入、執(zhí)業(yè)規(guī)則制定、業(yè)務監(jiān)管、違規(guī)處罰等內(nèi)容。這些職責在政府和行業(yè)自律組織之間的不同分工，以及政府不同的介入方式和介入程度，構(gòu)成了不同的行業(yè)管理體制。對此，存在兩種不同的觀點：一是行業(yè)管理職責交給行業(yè)協(xié)會行使，政府對行業(yè)進行監(jiān)督和指導；二是政府與行業(yè)協(xié)會分工監(jiān)管。
持第一種觀點的理由是：第一，符合中央提出的中介服務行業(yè)“法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自我管理”的改革思路�！胺梢�(guī)范”是指將政府與行業(yè)協(xié)會在行業(yè)監(jiān)管方面的職責以法律的形式加以規(guī)定，“政府監(jiān)督”是指政府對行業(yè)的發(fā)展負有監(jiān)督、指導之責，“行業(yè)自我管理”是行業(yè)的具體管理事務由協(xié)會負責。第二，這是目前實際運行的行業(yè)管理模式的反映�，F(xiàn)行《注冊會計師法》雖然規(guī)定審批會計師事務所和對注冊會計師及事務所的違法處罰由財政部負責，實際上財政部全部委托給協(xié)會管理，運轉(zhuǎn)起來也還比較順暢。第三，有利于加強行業(yè)的監(jiān)管，因為協(xié)會與行業(yè)聯(lián)系比較多，對行業(yè)情況比較熟悉，制定監(jiān)管措施更有針對性，同時協(xié)會相對于政府機關(guān)機制比較靈活，可不受行政編制的限制，能夠根據(jù)工作需要，吸引一批優(yōu)秀人才，增加監(jiān)管人員。第四，國際上也存在這樣的管理體制。
持第二種觀點的理由是：第一，現(xiàn)行《注冊會計師法》就是政府與行業(yè)協(xié)會分工監(jiān)管注冊會計師行業(yè)的模式，只不過財政部將監(jiān)管權(quán)力委托給協(xié)會行使。第二，審批會計師事務所屬于行業(yè)準入，應屬于行政權(quán)力，不應由協(xié)會行使。第三，行業(yè)協(xié)會減少管理職責，可以更好地為行業(yè)提供服務。第四，國際上也存在這種模式。
我認為，上述兩種模式都是可行的，在國際上都能找到相對應的模式。在具體確定某種體制模式時需要考慮以下幾個問題：第一，無論采取哪種模式，都要符合中國國情、符合國際慣例、符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求，都要處理好行業(yè)利益與社會公眾利益的關(guān)系。第二，注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管權(quán)限，哪些屬于政府行政權(quán)力，哪些屬于行業(yè)管理權(quán)限，應由法律規(guī)定，法律規(guī)定是誰的職責，就是誰的職責，應根據(jù)行業(yè)發(fā)展和公共利益的需要來界定行業(yè)協(xié)會與政府的職責，而不應倒過來，先劃分政府與協(xié)會的權(quán)力，再考慮行業(yè)管理體制模式。第三，采取何種監(jiān)管模式，不僅要考慮行業(yè)改革與發(fā)展的情況，還要考慮經(jīng)濟體制改革的方向、政府機構(gòu)改革的情況以及加入ＷＴＯ的承諾。第四，無論采取何種模式，不能只考慮理論上的可行性，更要考慮實際可操作性。
如果采取第一種模式，行業(yè)利益毫無疑問能夠得到保障，關(guān)鍵是要保證投資者和公眾利益不受損害，這就需要政府的監(jiān)督職責能夠得到有效行使，行業(yè)協(xié)會的行為能夠得到有效的約束和規(guī)范。（１）要保證政府能夠有效履行監(jiān)督職責。政府可以從四個方面對行業(yè)和行業(yè)協(xié)會的工作進行監(jiān)督：第一，政府主持或參與制定有關(guān)行業(yè)重要的法律法規(guī)；第二，政府派人參加協(xié)會理事會，代表政府參與行業(yè)的重大決策；第三，規(guī)定有關(guān)行業(yè)的重大事項須由行業(yè)協(xié)會報政府部門備案；第四，規(guī)定行業(yè)協(xié)會定期向政府報告工作。（２）要規(guī)范行業(yè)協(xié)會的組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)管職責和運作方式，協(xié)會理事會及相關(guān)專業(yè)委員會的組成人員必須具有代表性，既要有政府代表，也要有行業(yè)內(nèi)代表，還要有社會獨立人士；協(xié)會理事會、秘書處和內(nèi)設部門的職責必須清楚，運作方式必須規(guī)范。（３）要防止協(xié)會出現(xiàn)重監(jiān)管、輕服務的傾向。
如果采取第二種模式，則必須合理界定政府與行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管職責，如果政府的監(jiān)管職責比較多，政府部門要設立專門的機構(gòu)來負責，律師行業(yè)即采取這種管理體制，司法部機關(guān)有兩個司級單位負責律師行業(yè)的管理，司法考試辦公室（正司級）負責全國統(tǒng)一司法考試工作，律師公證司負責律師行業(yè)的行政監(jiān)管，這兩個司在司法部都是比較繁忙的司，注冊會計師行業(yè)的規(guī)模并不比律師小，若采取政府與行業(yè)協(xié)會分工監(jiān)管的模式，在政府部門內(nèi)設置專門的管理機構(gòu)是必要的。同時要防止政府與行業(yè)協(xié)會的扯皮，不能有利的事爭著管，無利的事都不管。
二、地方協(xié)會設一級還是兩級
按《注冊會計師法》的規(guī)定，地方只有省一級協(xié)會，但《中國注冊會計師協(xié)會章程》規(guī)定�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以下可以設立協(xié)會�，F(xiàn)在的情況是，有的省的地方協(xié)會只設一級，即省級協(xié)會，有的地方設兩級協(xié)會，即省級和地市級協(xié)會，地市級協(xié)會歸地市財政部門管理。從實際情況看，設地市級協(xié)會弊端比較多：一是存在地方財政部門的干預，省級協(xié)會與地市級協(xié)會協(xié)調(diào)困難；二是絕大部分地市級協(xié)會管理的注冊會計師和會計師事務所比較少，事情不多，會費收入也比較少，難以維持。所以，中注協(xié)下面似只設省一級地方協(xié)會比較好。
三、注冊會計師和會計師事務所是分開監(jiān)管還是由一個監(jiān)管部門統(tǒng)一監(jiān)管
這個問題存在兩種觀點：一是分工監(jiān)管。財政部門負責監(jiān)管會計師事務所，行業(yè)協(xié)會負責監(jiān)管注冊會計師。二是統(tǒng)一監(jiān)管。會計師事務所和注冊會計師由一個部門監(jiān)管。
第一種觀點認為，會計師事務所的審批屬于政府行政職責，注冊會計師的注冊可以是行業(yè)協(xié)會的職責，所以應分開監(jiān)管。第二種觀點認為，注冊會計師是在事務所執(zhí)業(yè)，如果注冊會計師違規(guī)執(zhí)業(yè)，事務所必須要承擔責任，師和所是沒法分開的，只能由一個部門監(jiān)管。
我贊同第二種觀點。理由是：（１）師和所分開監(jiān)管，可能會出現(xiàn)監(jiān)管標準不一，即如果注冊會計師和事務所違規(guī)執(zhí)業(yè)，對師和所的處罰可能畸輕畸重，或者一個受處罰，另一個不處罰；（２）師和所分開監(jiān)管，會造成重復監(jiān)管，加大監(jiān)管成本，加重注冊會計師和事務所的負擔。
四、如何應對政府部門的多頭監(jiān)管
現(xiàn)在有權(quán)對事務所進行監(jiān)督檢查的部門有財政、審計、工商、稅務、證監(jiān)會、注協(xié)等，事務所每年要花很長的時間來應付檢查，在一定程度上影響了事務所執(zhí)業(yè)，對這種情況存在兩種觀點：一是政府部門對注冊會計師和事務所的檢查應經(jīng)過財政部門或注協(xié)協(xié)調(diào)。二是政府部門依據(jù)不同法律對注冊會計師和事務所進行檢查不必經(jīng)過財政部門或注協(xié)協(xié)調(diào)。
我贊同第二種觀點，因為不同的政府部門有不同的職責，他們依據(jù)不同的法律法規(guī)從不同的方面對事務所進行檢查是無可非議的，事務所有義務配合，財政部門或注協(xié)也無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)。但對于沒有法律法規(guī)依據(jù)的亂檢查，事務所有權(quán)拒絕。
五、在會計師事務所的設立審批上財政部門與工商部門的關(guān)系
現(xiàn)在會計師事務所設立審批的程序是，先經(jīng)省級財政部門批準，再到工商部門核準登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。律師事務所的設立只需經(jīng)司法行政部門批準即可營業(yè)，不經(jīng)過工商部門核準登記。因此，對于會計師事務所的設立審批有三種不同的觀點：第一種意見認為，會計師事務所的設立應遵循現(xiàn)行辦法，即先經(jīng)過財政部門批準，再到工商部門核準登記并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。第二種意見認為，會計師事務所的設立只經(jīng)過財政部門批準即可，不必到工商部門辦理核準登記。第三種意見認為，會計師事務所的設立只經(jīng)過工商部門核準登記既可，無須經(jīng)財政部門批準。
我贊同第一種觀點。理由是：（１）中國的企業(yè)實行法定登記制，無論是合伙企業(yè)，還是公司制企業(yè)都必須經(jīng)過工商登記，不經(jīng)過工商登記，不領(lǐng)取工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，就不能從事營業(yè)性活動；（２）會計師事務所是從事審計等專業(yè)服務的中介機構(gòu)，其業(yè)務涉及公眾利益，對執(zhí)業(yè)資格有特殊要求，對其執(zhí)業(yè)規(guī)范有專門的標準，需要主管部門（財政部門）對其執(zhí)業(yè)資格進行審查把關(guān)，并從行業(yè)的角度進行監(jiān)管。財政部門審查和監(jiān)管的角度與工商部門是不一樣的，因此，財政部門的審批不能對抗工商登記，不能以行業(yè)監(jiān)管替代工商部門的監(jiān)管；（３）有些事務所的業(yè)務范圍不只限于注冊會計師業(yè)務，還有大量的非注冊會計師業(yè)務，如策劃咨詢業(yè)務和培訓業(yè)務，這些業(yè)務超出了財政部門的管轄范圍，財政部門對此難以實施有效監(jiān)管，需要工商部門進行監(jiān)管；（４）律師事務所不經(jīng)過工商登記的理由是原來有一種觀點認為，律師事務所是非贏利事業(yè)單位，不是企業(yè)，所以不必經(jīng)工商登記，這種觀點如今已經(jīng)過時了，注冊會計師和律師等中介機構(gòu)是服務行業(yè)的重要組成部分，而且主要是私有性質(zhì)的機構(gòu)，其贏利性質(zhì)自不待言；（５）深圳曾想借鑒香港的經(jīng)驗，對合伙事務所只經(jīng)過財政部門審批，不經(jīng)過工商登記，結(jié)果行不通。他們在深圳市內(nèi)執(zhí)業(yè)還行，到深圳市以外的地區(qū)執(zhí)業(yè)沒有工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照就不行了，后來只好恢復工商登記。香港的合伙制會計師事務所不登記是因為香港屬英美法系，合伙制企業(yè)只要有合伙合同就行，不要專門登記。我國的法律與香港不一樣，在這方面難以借鑒。
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